С предложената през месец октомври от Министерството на правосъдието Актуализация на Стратегията за съдебната реформа започна необратимия процес на промени  в съдебната власт.  Проведените дискусии в средите на магистратите и обявените становища идентифицираха слабите места в съдебната система. Категорична и осъзната е необходимостта  да се преодолеят грешките и злоупотребите в системата, които блокират нейното развитие и  подкопават нейния авторитет в обществото.  

   Като припомня становището си, изразено още  октомври 2011 година на организираната от Съюза на юристите в България  кръгла маса за реформата на съдебната власт, АПБ потвърждава категоричната си убеденост си, че всяка промяна в структурата и функционирането на системата трябва да бъде добре обмислена и разумно мотивирана от отговорно стратегическо отношение към правораздаването.  Представяме настоящото становище водени от професионалната и гражданска отговорност  като участник в процеса на реформиране на съдебната власт. 

    В изготвената от Министерството на правосъдието Актуализация са набелязани стратегически цели, постигането на които ще обуслови повишаване и утвърждаване на ефективността, независимостта и легитимността на съдебната власт.

Категорично подкрепяме реформените усилия на държавата, насочени към:

- Утвърждаването на съдебната система като гарант на върховенството на закона;

- Укрепване независимостта на съдебната власт и на всеки отделен магистрат;

- Актуализация на наказателната политика;

- Създаване на гаранции за безпристрастна и обективна оценка на професионалните качества и постижения на магистратите;

- Въвеждане  принципи за справедлив процес в дисциплинарните производства спрямо магистратите;

- Създаване на механизъм за отчитане на становището на магистратите при администрирането на съдебната власт;

-    Преодоляване на  причините за осъдителни решения пред ЕСПЧ;

-    Развиване на  правната помощ;

- Създаване на система на детско правосъдие, насочена към превенция, осигуряване на ефективна защита и хуманни корективни мерки;

- Провеждане на реформа в юридическото образование, като гаранция за висока квалификация и

-  Повишаване на доверието на обществото в съдебната власт  и  създаване на условия за ефективен и позитивен диалог между гражданите и магистратите.

През месец август  тази година в съвместно становище със Българска съдийска асоциация и Камарата на следователите в България изразихме несъгласие с част от мерките,  набелязани за постигане на поставените стратегически цели.  Становището предизвика обществена полемика, която беше ясен индикатор за необходимостта за провеждане на професионални дебати за постигане на консенсус по спорните въпроси. Последвалата Актуализация на Стратегията не преодолява изцяло възникналите противоречия във вижданията относно атестирането на магистрати, дисциплинарните производства, кариерно развитие и структурата на ВСС. С настоящото становище представяме нашата гледна точка по дебатираните проблеми и  предлагаме нашето виждане за решаване на спорните въпроси. 

     АТЕСТИРАНЕ

   Изразяваме несъгласие  с мярка 2.4.2 от специфична цел № 4 „Ефективни атестации“, предвиждаща атестациите да се провеждат от командировани за целта съдии и прокурори.

   Привеждането в изпълнение на тази мярка ще постави под съмнение обективността на атестирането, поради липсата на гаранции за автономността на органа по атестиране.  Асоциацията на прокурорите в България е категорична, че законодателят  е длъжен да постави в основата на кариерното развитие на магистратите справедлива система за  атестиране, която да се прилага открито, мотивирано и принципно от независим орган. 

   Атестирането на магистратите и процедурата по провеждането на атестацията се очерта през годините като една от най- проблемните области за прокурори, съдии и следователи. В представителите на съдебната власт битува усещането за субективност, двойнствен стандарт и липса на справедливост при преценка на работата на магистратите. От съществена необходимост е създаването на справедлива и безпристрастна процедура, която включва гаранции срещу всеки подход, покровителстващ интересите на определени групи.

  Като отчитаме, че по същество атестационната дейност е близка до дисциплинарната  предлагаме  да бъде създаден самостоятелен постоянно действащ орган  – Съвет по атестиране, „огледален“  на Инспектората при ВСС, чиято основна функция е да провежда  процедурата по атестиране. 

  В състава ще бъдат включени магистрати, избрани от Общото събрание на съответните магистратски гилдии. Председателят на  Съвета  по атестиране да бъде избиран от ВСС измежду  избраните членове на Съвета, след провеждане на публично събеседване с кандидатите. 

   Съвета по атестиране да се състои от две  комисии  –  Комисия по атестиране на съдии и Комисия по атестиране на прокурори и следователи. Целта е да се гарантира както независимостта на съда и прокуратурата при отчитане техните различни функции и устройство, така и възможността за извършване на цялостен анализ, съответно за уеднаквяване на атестационната практика спрямо отделните магистратски професии.

   Считаме за целесъобразно да се въведе процедура по междинно атестиране  по критерии, които дават възможност обективно да се оцени степента и качеството на изпълнение на служебните задължения от атестирания и да отчетат тежестта на текущите дела, които са му били възложени. Това предложение ще осигури и непосредствеността при изследване на конкретните факти за професионалната дейност и морални качества на оценяваните магистрати, включително възможността за оценка не само на статистическите данни за служебна натовареност, но реален анализ на фактическата и правната сложност на решените и забавени дела, професионалната компетентност при решаването на същите, качеството на постановените актове.

 

    ДИСЦИПЛИНАРНА ДЕЙНОСТ 

   Дисциплинарната  дейност  е друга проблемна област  с приоритетен характер за съдебната реформа. Прилагането на единен, а не двоен стандарт в дисциплинарната практика и промяна на дисциплинарната процедура са гаранция за създаване на усещането за справедливост и обективна  оценка  на положения труд.

   Изразяваме категоричното несъгласие с мярка 2.5.1 от специфична цел № 5 „ Въвеждане на принципи за справедлив процес”, предвиждаща дисциплинарната процедура да се провежда от командировани магистрати.

   Считаме, че чрез създаването на независим постоянно действащ дисциплинарен орган ще бъде игнорирана от една страна възможността за субективен подход при вземане на решения, обусловен от служебна или друга зависимост, а от друга страна ще се преодолее явлението „непотизъм” –  проявата на толерантност спрямо магистрати, обоснована единствено на роднински връзки без да се взема предвид опита и другите негови обективни качества. 

 Предлагаме, по аналогия на Съвета по атестиране, да бъде създаден самостоятелен постоянно действащ дисциплинарен орган – Дисциплинарен съвет. Неговите членове да се избират от Общите събрания на съдиите, прокурорите и следователите.  

  Дисциплинарния съвет да бъде разделен на две комисии – комисия за дисциплинарни производства срещу съдии и комисии за дисциплинарни производства срещу прокурори.

   Мотивите за това предложение са изцяло идентични с  изложените по - горе съображение за създаване на независим, постоянно действащ Съвет по атестирането.

   Дисциплинарната дейност следва да регламентирана в Закона за съдебната власт, като гаранция  за стабилност на дисциплинарните правила.

  Налагането на дисциплинарно наказание, съобразно с тежестта на дисциплинарното нарушение следва да остане в  компетентността на ВСС, като върховен административен орган на съдебната власт. 

   Решението на ВСС да подлежи на обжалване пред Върховния административен съд. Всяко друго предложение за промяна на органа, компетентен да се произнесе по обжалвания акт, ще противоречи  на чл.  130, ал. 6, т. 2 от Конституцията на Република България.

Считаме, че осъществявания и сега съдебен контрол върху дисциплинарните решения на ВСС е ефективен и качествен механизъм за налагане на принципа за справедливостта при осъществяване на тази дисциплинарна дейност. Нямаме основания и причини да се съмняваме в обективната и принципна работа на съдиите от Върховния административен съд. 

     КАРИЕРА

    Създаването на обективни правила в кариерното израстване е важно условие за утвърждаване на усещането за лична независимост в магистратите, което е  необходима предпоставка за успешното провеждане на реформата. 

      Предлагаме:

I. Да отпадне конкурсното начало при преместване на длъжност в същата система. В тези случаи като оценка за работата на кандидата и преценката за неговите професионални качества да се извършва въз основата на резултатите  от атестирането. 

II.Първоначално назначаване в длъжност да бъдат възможно само за първоинстанционните съдилища и прокуратури /районно ниво/. 

ІІІ. Конкурсите за повишаване в длъжност да протичат по модела за изпитите за първоначално назначаване на магистрати - по утвърден конспект /за уеднаквяване на критериите на изпита/ и   в два етапа: първи етап - анонимна писмена работа, втори етап  събеседване, в което да се акцентира върху професионалната дейност и постижения на кандидата.

IV. Да не е възможно при кариерното израстване на магистратите да „прескачат нива“ в съдебната система.

 

V. Избор на административен ръководител

Да се запази конкурсното начало за избор на административни ръководители, като се осигури прозрачна процедура по кандидатстване, номиниране и гласуване /чрез бюлетина/. При избора на административни ръководители да се отчита становището на работещите в съответната структура прокурори и служители.

 

ЕТИЧЕН КОДЕКС :

   Изработването на отделни кодекси за професионална етика на съдии, прокурори и следователи е обосновано от автора на Актуализацията  с нуждата да бъде въведен механизъм за ефективно приложение на правилата за съдебна етика, като елемент от систематичната политика за превенция на корупцията в съдебната власт.   

   Според  нас въвеждането на тази мярка е необосновано и в противоречие със становището  на Венецианската комисия /№ 515/2009 г./, съгласно което приемането на единен етичен кодекс на  съдии, прокурори и следователи е „положителна стъпка”. „Доколкото той е конкретно формулиран, използването му като основа за дисциплинарните производства би засилило увереността в законността и прилагането на правилата”.

  Приемането на отделни етични кодекси за съдии, прокурори и следователи е мярка, която по своето естество ще задълбочи   разделението и противопоставянето между отделните магистратски общности и  ще препятства успешното провеждане на реформата.

  Следва да се отбележи, че принципите залегнали в Кодекса за етично поведение на българските магистрати са общовалидни за съдиите, прокурорите и следователите.

 

    РЕФОРМА В НАКАЗАТЕЛНАТА ПОЛИТИКА

    Необходима е спешна реформа в наказателната политика на държавата. Поддържаме изцяло мнението, изразено от нас през месец април 2014 година  във връзка с внесения в Народното събрание проект за Наказателен кодекс. Налице е необходимост от адекватна защита на  гражданите и обществото,  съобразена с динамичните обществени процеси, които протичат в страната и с глобализацията на престъпността.

   Наложително е прокуратурата да бъде разтоварена от разследването на престъпления, които са с изключителна ниска степен на обществена опасност или съставляват административни нарушения.

  На преоценка следва да бъде поставен и наказателния процес, който поради своята мудност и изключително формализиране създава съществени затруднения при провеждане на разследването.

 

       СТРУКТУРА НА ВСС:

      Асоциацията на прокурорите в България  категорично не приема предложението за разделяне на ВСС на две колегии – колегия на съдиите и колегия на прокурорите и следователите.  Преструктурирането на ВСС на две колегии  е  в пряко противоречие с чл. 130, ал. 6, т. 1 и т. 2, вр. чл. 129, ал. 1 от Конституцията на Република България. 

     Считаме, че тази мярка ще постави началото към извеждането на Прокуратурата на Република България от съдебната власт и нейното преминаването на пряко подчинение на изпълнителната власт.  Доводи, в подкрепа на  изразената позиция, Асоциацията е изложила още през месец февруари 2012 година в свое  становище „За изменение на структурата и функциите на ВСС и промяна на Закона за съдебната власт”, както и през месец август 2014 година в Съвместно  становище на Асоциацията на прокурорите в България, Българска съдийска асоциация и Камарата на следователите в България относно Стратегията за съдебна реформа на Министерството на правосъдието.Срещу тези доводи бяха противопоставени множество възражения, в подкрепа на които се изложиха различни аргументи, но един се открои като общ  за всички тях - преструктурирането на ВСС е  закономерен, необходим акт, който следва да бъде предприет по препоръка на Европейската комисия за демокрация чрез право /Венецианската комисия/, изразено в  нейно становище № 515 от  2009 година. Венецианската комисия вижда „риск от компрометиране на независимостта на съдебната дейност от различни органи на съдебната власт /съдии, прокурори и следователи/, не толкова поради факта, че те членуват съвместно във ВСС, а защото поради общото им участие различията между тях могат да изчезнат, така че един от органите да бъдат прекалено ангажиран с администрирането на другите два”. 

АПБ е на мнение, че такъв риск би бил реален и възможен, ако беше запазен периодичния характер на дейността на  ВСС,  в осъществяването на която членовете на съвета не се откъсват от основната си трудова функция. 

    Поддържаме и позицията, заявена още през 2012 година относно промяна на модела на ВСС. Висшият съдебен съвет трябва да остане постоянно действащ орган.  Анализът на работата на всички Съвети до момента показва, че освен независимостта на ВСС, особено съществени са и проблемите, свързани с неговата ефективност.  В такава насока е и Становище № 10 (2007) на КСЕС: Въпреки че самите държави трябва да решат дали членовете на Съвета трябва да бъдат на щат или извънщатни служители, CCJE обръща внимание, че щатната работа е по-ефективна и осигурява по-голяма независимост.

  Опитът с непостоянно действащ ВСС категорично показа редица сериозни несъвършенства, които възстановяването му не отстранява, а възстановява и заради които системата и обществото го отхвърлиха като неприемлив. Членовете на ВСС не успяват да съвместят изпълнението на служебните си задължения като действащи магистрати с функцията си на членове на ВСС. Твърдението на привържениците на тази идея, че само в такъв случай за работа в Съвета от квотата на магистратурата биха се кандидатирали сериозни професионалисти, които имат намерение да работят за повишаване капацитета на съдебната система, е непроверимо и не почива на никакви обективни и емпирични данни.

     Излъчването на качествени кадри зависи от процедурите за избор и гаранциите следва да се предвидят там.

    Създаването на постоянно действащи комисии към непостоянно действащ орган създава условия за заобикаляне на конституционните изисквания за заемане на длъжност във ВСС и за фактическо извеждане на правомощия от Съвета към помощни звена с неясен статут. Нещо повече, възможността за всякакви начини на въздействие върху членовете на тези комисии е много по – голяма, отколкото върху членовете на ВСС от постоянно работещ орган.

    Асоциацията на прокурорите в България подкрепя предложението за  пряк избор на членовете на ВСС.

   Предлагаме да се обмисли идеята за намаляване на квотата на представителство на избраните от Народното събрание членове на ВСС от единадесет на седем членове. Тъй като за целта се изисква конституционна промяна с квалифицирано мнозинство от 2/3 от народните представители, е необходима силна политическа воля.  Следва да се предвиди такава парламентарна квота, която да не може да доминира при вземането на решения в кадровия орган на съдебната власт.

     ВСС като управленски орган на съдебната власт е призван да я администрира убедително и компетентно, при спазване на баланса между обществения интерес и гарантиране на независимостта на съдебната власт, като избягва всякакво съмнение за кадруване и задкулисие. Високите изисквания  към личността на отделния член на ВСС  предпоставят и неговата завишена персонална отговорност пред магистратите и обществото. Неизпълнението на концепцията, мотивирала магистратите да изберат кандидата за член на ВСС, нарушаването на етични и морални правила на поведение засягат персонално не само авторитета на конкретния член на ВСС, но и уронват престижа на съдебната власт. В тази връзка Асоциацията на прокурорите в България предлага в ЗСВ да бъде регламентирана процедура за отзоваване на член на ВСС.  Следва да бъдат представени на обсъждане в професионалната общност предпоставките за започване на процедурата, кръга от легитимни лица, в чието право е да поискат  откриването на процедурата, съдържанието на производството по отзоваване, срокове за организиране на последващ избор от съответната квота на член на ВСС.

    Настоящото становище обявяваме водени от убеждението, че обединената воля на всички участници в реформата е  абсолютно условие за нейното успешно реализиране.  Реформените процеси са възможни и ще постигнат оптимален ефект, ако са предприети  при  консолидиране на  различаващите се  по между си концептуални виждания, постигнато чрез открит и професионален дебат между заинтересованите страни и професионалните организации. 

 

Управителен съвет на

Асоциацията на прокурорите в България