Печат 

Генади Петров

 

Нестихващите протести и контрапротести повдигнаха дебати относно правното положение на масовите събирания на открито според българския Закон за събранията, митингите и манифестациите (ЗСММ). Приет още през 1990 г., законът като че ли не отговаря в достатъчна степен на обществените очаквания за адекватност спрямо съвременните условия и динамично развиващите се обществени отношения в тази сфера. Както е известно, у нас режимът за провеждане на мероприятие на открито е уведомителен. По същество уведомителният режим е обратният по смисъл на разрешителния режим, т.е. при него уведомлението, а не разрешението е предпоставка за легалното провеждане на публично мероприятие.

 

Случващите се в последните дни събития повдигнаха въпроса дали този режим да бъде променен в разрешителен. Това пък от своя страна предизвика реакциите на правозащитни организации, които заявиха, че по този начин се отнема изконното право на протест, на проява на свободна воля и мнение по актуални политически и обществени въпроси. Настоящата статия има за цел да посочи силните и слабите страни на действащата законова уредба и да предложи варианти за нейната оптимизация.

 

Ограничения

 

Съществуващата заблуда сред обществото и най-вече организатори на протести, били те партии или граждани е, че уведомителният, или известен още като регистрационен режим, е безусловен и задължението на партията/коалицията или гражданското движение, които организират протест или манифестация се изчерпва само и единствено с подаването на заявление до кмета на общината, който няма право да откаже проявата. Това всъщност не е така. Уведомителният режим на практика означава, че кметът на общината, щом получи заявление за провеждане на такъв тип дейност на публично място, следва да го разреши, ако не са налице предвидените в специален закон ограничения. Правото на митинги, събрания и манифестации е изконно гражданско право, което е гарантирано в чл. 43 ал. 1 от върховния закон у нас – Конституцията на Република България. Това право, обаче, може да бъде ограничено в предвидените в закон случаи. Възможността да се ограничи това право от кмета на общината, където ще се извършва мероприятието, е предвидена в изчерпателно изброените в чл.12 ал. 2 от ЗСММ четири на брой хипотези:

1. Когато мероприятията са насочени към насилствено изменение на конституционно установения обществен и държавен строй или срещу териториалната цялост на страната;

2. Когато застрашават обществения ред в съответното населено място;

3. Когато застрашават народното здраве при предварително обявена епидемична обстановка;

4. Когато нарушават правата и свободите на другите граждани.

При това изискването на законодателя за ограничаването на подобни прояви изисква наличието на несъмнени данни за наличието на такива опасности. Преценката за наличие на данни за такива опасности е вменена от законодателя като проява на оперативна самостоятелност на кмета на общината.

Анализ на съдебната практика в такива случаи показва, че се изисква заплахата за наличието на опасностите от увреждане на съответните обществени отношения да бъде реална, а не евентуално или потенциално съществуваща. Това означава, че отказът на кмета на общината за организиране на такова мероприятие трябва да е базиран на конкретни доказателства, които по несъмнен начин да доказват наличието на реална заплаха за обществените отношения, визирани в четирите законови хипотези. Ролята на доказателство в съдебното производство, например, могат да играят писмени сведения на МВР, съдържащи оперативна информация, че в протеста ще участват лица, които могат да извършат нарушения на обществения ред, или, че участващите в мероприятието лица се готвят да извършат непозволени от закона действия и др.

И докато изброените ограничения са безспорни, то останалите рестрикции, които са свързани с мястото на протестите, което не може да бъде около сградите на Министерския съвет, Народното събрание, президентството и военните обекти, срещат съпротивата на гражданското общество. Протестите пред военни обекти обяснимо поставят на дневен ред логиката за защита на националната сигурност, но забраната за събрания пред символите на държавната власт буди преди всичко недоумение. Тук анализатори съзират опит да се ограничи свободата на израза на воля под формата на протест. Дали представителите на институциите ги е страх от народното недоволство, или става дума чисто и просто за съображения за сигурност с въвеждането на тази мярка, може само да се гадае.

Друго ограничение, въведено от закона, е свързано с часовия пояс на мероприятията – забраната те да се провеждат от 22 до 6 часа, за което стриктно трябва да се следи с оглед осигуряване на спокойствието на гражданите. Уведомлението за времето и маршрута на манифестацията, което бе увеличено на 72 часа преди датата на провеждането й, бе разтълкувана от граждански организации като опит администрацията да печели време, за да оказва натиск за отмяна на мероприятието. От администрацията на свой ред контрираха, че това е чисто техническа мярка за обезпечаване на по-добра координация с МВР с оглед гарантиране безопасността на движението.

Интерес предизвиква и разпоредбата на член 8 ал. 2 от ЗСММ, която дерогира тази на член 8 ал. 1 от закона като казва, че за неотложните случаи срокът за уведомяване за събрание или митинг е един ден. Кои случаи, обаче, са неотложни, законодателят не е разписал в нормативния акт, като очевидно е оставил това на преценката на компетентния орган. Това крие риск от въвеждане на двоен аршин от страна на местната власт спрямо протестиращите, предупреждават експерти.

С нотка на съжаление може да се отбележи, че друго ограничение, предвидено в мотивите за промяна на закона, а именно за използването на животни и земеделска техника по време на протести, в крайна сметка не попадна в законовата уредба, което има по-скоро негативен ефект, тъй като се създават предпоставки за жестоко третиране или причиняване на стрес на животните в разрез със Закона за защита на животните, нарушения на Закона за движение по пътищата в частта му за движение на земеделска техника по улиците и др. В крайна сметка правото на протест не е абсолютно и неограничено и упражняването му не може да нарушава правата на другите граждани, както и други закони.

 

Обжалване

 

Възможността да се обжалва наложената забрана за провеждане на митинг по съдебен ред е нов и в същото време ключов момент в закона, като производството е едноинстанционно, бързо, и съдът се произнася в срок до 24 часа. Така гражданите придобиват увереност, че няма да станат жертви на административен произвол, който произвежда необосновани забрани за протести. При по-голяма прецизност на уредбата би могло да се уреди вариант за обжалване на забраната първо по административен ред пред по-горестоящия орган в съответствие с разпоредбата на член 45 от Закона за местното управление и местната администрация, която предвижда актовете на кмета да се обжалват пред областния управител, доколкото друг закон не предвижда това. Ако обжалването по административен ред не успее, едва тогава да се стига до съд, за да не се натоварва работата на съдилищата. Очевидно законодателят е възприел становището, че така процедурата ще стане още по-тромава, доколкото протестите се заявяват в кратки срокове. За партиите и големите граждански движения съдебните разноски не биха били проблем, но за малките групи от хора, и по-скоро тези от тях в неравностойно социално положение, това вече се явява проблем. Все пак практиката ще покаже кое е по-удачното решение.

 

Ниски глоби

 

Другият факт в действащата уредба, който прави впечатление, е ниският размер на глобите при нарушения на закона, който не може да въздейства предупредително-възпиращо върху нарушителите. Според чл.14 ал.1 от ЗСММ глобата е от 50 до 300 лв., което за бюджета на една политическа партия е наистина смешна сума. В тази връзка би било резонно санкциите да се завишат най-малко два пъти, а минимумът да бъде не по-малък от 200 лв. Свидетели сме как митинги често излизат извън контрол и избуяват в сериозни нарушения на обществения ред, а подобни казуси не могат да се ограничат единствено с налагане на глоби. Негативните последици, които биха могли да възникнат при протестите са несъизмеримо по-големи съотнесени към размера на глобите. Необходима е и засилена превантивна контролна дейност на органите на реда по недопускане на лица с провокативни намерения на този тип събрания на открито. Защото, както вече видяхме, когато се стигне до нарушение на чл.6 ал.1 т.3 – забрана да участват маскирани лица в проявите, вече може да бъде късно, каквото и наказание да се наложи. Друга група анализатори виждат въвеждането на бързо съдебно производство и принудителни административни мерки спрямо нарушителите за нарушения на ЗСММ, подобно на уредбата на спортното хулиганство. Това според тях би имало по-значим ефект спрямо лицата, чийто намерения на протестите са с цел провокация. Според трета група експерти глобата в какъвто и размер да бъде, няма да е в състояние да реши съществуващите проблеми с нарушения на закона, а и съществуващата степен на обществена опасност на такива деяния е достатъчно висока, за да бъде третирана и като престъпление. Затова според тях е удачно по-тежките нарушения да се криминализират чрез въвеждане на съответните промени в НК, а като алтернативни наказания на глобата да се предвидят лишаване от свобода до 3 месеца или пробация, като за конкретния случай на нарушение се преценява с оглед настъпилите вредни последици и степента на обществена опасност. По-леките случаи на нарушения могат да се наказват, както досега, по административен ред, мотивират се те.

 

Разрешителен режим

 

Идеята на определени политически кръгове у нас уведомителният режим да се замени с разрешителен, не се прие добре в обществото. Надделяващото обществено мнение застъпи позицията, че по този начин ще настъпи административен произвол и ще бъдат потъпкани правата на гражданите да протестират, доколкото те се явяват суверен и коректив, дал правото на управляващите да бъдат на власт. При по-подробно вглеждане в текста на чл.12 ал. 5 от закона може да се направи извод, че всъщност разрешение от кмета за провеждането на протест е необходимо, доколкото преди изменението на тази разпоредба при мълчалив отказ на кмета относно предоставянето на разрешение проявата можеше да се проведе. Сега такова нещо не се споменава в нормативния акт и предстои да видим дали практиката ще отвори една празнина в закона, а именно какво става в случай на мълчалив отказ от кмета на общината за провеждане на събитие, респективно неуведомяване от негова страна на МВР за мероприятието. Формално погледнато изглежда, че кметът не разполага с подобно правомощие, тъй като новата редакция на чл.12 ал.5 от ЗСММ го задължава да реагира незабавно и да уведоми МВР за провеждането или непровеждането на проявата, а това изисква предварително взето решение от него. Това, обаче, не пречи той да бездейства в срока, предвиден в закона, като държи организаторите на мероприятието в неведение за провеждането му. Освен това, спазването на задължението на кмета за придвижване на искането по административен ред не е скрепено със санкция при неизпълнение. Редно е да се отбележи също така, че чл.12 ал. 5 и чл. 13 от закона изискват висока степен на взаимодействие и координация между органите на местната власт и полицията, за да могат да се защитят в достатъчна степен правата на гражданите и да се тушират нерегламентираните прояви още в зародиш. Правата на гражданите не трябва да страдат от липсата на синхрон между институциите.

 

Изводите

 

Изводите, които се налагат от анализа на закона сочат, че в него има спорни моменти, които не са преодолени напълно. Нужно е по-сериозна законодателна мотивировка на ограниченията за протести около МС, НС и президентството, тъй като действащата такава не е в състояние да укроти страстите. Както бе посочено, необходимо е увеличаване на санкциите, предвиждането на нови административни наказания, както и регламентация на наказателна отговорност за по-тежките случаи, в които неизпълнението на задължения по този закон е в пряка връзка с настъпили значителни вреди за държавата или други граждани/юридически лица. На този етап може да се каже, че целта не оправдава средствата и замяната на уведомителния с разрешителен режим не е подходяща. Така няма да се постигне като резултат обуздаване на неконтролируемите прояви, а по-скоро такава мярка може да доведе до ескалация на напрежението и по-голям брой осъдителни присъди срещу България в Европейския съд за правата на човека, тъй като подобна уредба би противоречала на действащата Конституция. Пред законодателя стои наистина нелеката задача да балансира между обезпечаването на едно висше право на открита проява на гражданска позиция и в същото време да запази правата и свободите на гражданите, които не желаят да протестират или търпят негативи от протестите. Без съмнение, при проява на твърда воля и решимост от негова страна този баланс ще бъде постигнат в съответствие с обществените очаквания за адекватна реакция на администрацията в такива случаи.